Evolução
do Âmbito da Jurisdição Administrativo (art.º 4.º do ETAF)
Tendo em conta
que é em torno do âmbito da jurisdição administrativa que tudo se desenrola no
contencioso administrativo e que determinamos se uma acção deve ou não ser
proposta nos Tribunais Administrativos e Fiscais, o meu comentário irá incidir
sobre este tema que está regulado nos arts.º 1.º e 4.º do ETAF (Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais), tendo presente as sucessivas reformas que
existiram ao longo do tempo. Antes de passarmos àquilo que realmente interessa,
apenas uma ressalva para mencionar que quando falamos em jurisdição
administrativa e fiscal, referimo-nos a uma única jurisdição, de acordo com a
lei e com a Constituição (art.º 1.º do ETAF e 212.º/1 e 3 da CRP).
É importante começar por referir a
relação que o contencioso administrativo tem com a Constituição, uma vez que
esta é “padrão de toda a actuação administrativa e contém normas quanto à
natureza e organização dos tribunais competentes para o julgamento dos litígios
administrativos, quanto aos direitos fundamentais dos cidadãos em matéria de
processo”[1]. Foi com
base nisto, que nas sucessivas revisões constitucionais (das quais as mais
importante com inovações a respeito do nosso tema foram a de 1982 e 1989) se
foi afirmando a natureza subjectiva do contencioso administrativo, mediante a “instituição
de um contencioso administrativo integralmente jurisdicionalizado e destinado à
tutela plena e efectiva dos particulares nas relações jurídico-administrativas”[2].
Na sequência da revisão
constitucional de 1982, ocorreu uma reforma (1984/1985) que se traduziu na
aprovação dos seguintes diplomas: 1) ETAF (Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais); 2) Lei de Processo dos Tribunais Administrativos. O
principal objectivo desta reforma foi “adequar a regulação da justiça
administrativa às opções constitucionais da plena jurisdicionalização e da
protecção jurídica subjectiva”. No entanto, esta reforma ficou muito aquém
daquilo que se pretendia. Mais tarde, com a revisão de 1989, é que se deu um salto
qualitativo e os tribunais administrativos e fiscais passaram a ser
reconhecidos como uma jurisdição própria com competência para conhecer de todos
os litígios emergentes das relações jurídico administrativas e fiscais, critério
substantivo que está na base do art.º 1.º do ETAF e que fez com que o
particular passasse a ser um sujeito de direito que estabelece relações com a
administração, em vez de ser uma mera figura do poder[3]. O art.º
4.º do ETAF antes da revisão mencionada conferia à jurisdição administrativa uma
função minoritária, porque esta só decidia questões cuja apreciação não fosse
cometida por lei aos tribunais judiciais. Isto advinha do facto de os tribunais
administrativos, no Estado Novo, não serem considerados como verdadeiros tribunais,
o que veio a modificar-se com a revisão de 1989.
Com a Reforma de 2002/2004 o âmbito
da jurisdição administrativa foi alargado, passando os tribunais
administrativos e fiscais a serem competentes para apreciar muito mais matérias
tais como (art.º 4.º do ETAF - sendo de fazer uma ressalva para mencionar o
facto de que o âmbito da jurisdição administrativa que vigora neste momento,
corresponde em muito ao que se implementou com esta reforma, só se alterando a
enumeração das alíneas):
(i) apreciação de actos
materialmente administrativos praticados pelos Tribunais Judiciais, cuja
apreciação, até este momento, era excluída do seu âmbito (al. c)). Continua
excluída a apreciação de actos materialmente administrativos praticados pelo
Presidente do STJ, pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu
Presidente, cuja competência continua na esfera do STJ (n.º 3, al. b) e c)).
Também fica excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a
possibilidade de impugnação de actos no exercício de outras funções que não a
administrativa (n.º 2).
(ii) introdução da al.
l) no art.º 4.º/1 do ETAF: o art.º 45.º da Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º
11/87, de 7 de Abril) atribuía competência para apreciar os litígios emergentes
das relações mencionadas na alínea em questão, aos tribunais judiciais. Com a
constitucionalização da jurisdição administrativa, como atrás já mencionamos, e
com a instituição da acção popular como meio para a defesa de valores
ambientais no âmbito de relações jurídico-administrativas os tribunais
judiciais deixaram de ter esta competência. Com a reforma de 2004, o art.º 45.º
da referida lei foi reformulado, passando este a abster-se de determinar qual
das jurisdições seria a competente para regular a questão, deixando a questão
em aberto e reservando-a para a sede própria que são as leis processo, sendo
que estas determinam que em primeira linha, está a aplicação do ETAF. Logo, é
competente para regular esta matéria a jurisdição administrativa. Para além
disto, a alínea em questão passa a integrar o critério da entidade demandada,
ou seja, sempre que estiver em causa a actuação de uma entidade pública, o
litígio deve ser dirimido pelos tribunais administrativos.
(iii) introdução da al.
m), cujo conteúdo, actualmente, se encontra na al. n) do art.º 4.º/1 do ETAF:
confere à jurisdição administrativa competência para executar as suas próprias
sentenças.
(iv) a jurisdição
administrativa passou a ter o poder de proceder à adjudicação do bem que tenha
sido expropriado, quando houvesse lugar à reversão (isto resulta da alteração
que o art.º 5.º da Lei n.º 13/2002, introduziu nos arts.º 74.º e 77.º do Código
das Expropriações) Trata-se de matéria que não vem mencionado no art.º 4.º do
ETAF, mas que também foi submetida à competência dos tribunais administrativos.
(v) a reforma de 2004
também inovou no que diz respeito à matéria da responsabilidade civil extracontratual
e matéria de contratos:
▪ A
delimitação do âmbito da jurisdição administrativa era baseada na distinção
entre actuação de gestão pública e actuação de gestão privada, critério que foi
deixado de lado e que só é chamado à colação quando esteja em causa um litígio
que recaia no âmbito da al. i) do art.º 4.º/1 do ETAF[4].
▪ Aqui a
solução também foi adoptar o critério da entidade demandada: sempre que o
litígio envolvesse uma entidade pública por lhe ser imputável o facto gerador
do dano ou por ela ser uma das partes no contrato, esse litígio deve ser
submetido aos tribunais administrativos[5].
▪ al. i):
para efectivar a responsabilidade mencionada nesta alínea é necessário saber se
o facto constitutivo da mesma se encontra ou não submetido à aplicação de um
regime específico de direito público. Para que os tribunais administrativos
sejam competentes é necessário que haja remissão para uma norma que submeta
essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades
públicas, caso contrário, eles não serão competentes, esvaziando de sentido
útil a alínea em questão.
▪ als. e) e
f): no que respeita especificamente às relações contratuais, passa a ser
competente para apreciação dos litígios emergentes dos contratos celebrados por
entidades públicas a jurisdição administrativa. O critério estabelecido na al.
e) foi o de verificar se o contrato está ou não precedido de um procedimento
pré-contratual, e se a resposta for afirmativa, a jurisdição competente será a
administrativa, independentemente da qualificação do contrato em questão.
Quanto à al. f), o critério é o do regime substantivo. Nesta alínea o
legislador procurou densificar o conceito de contrato administrativo,
determinando que estaríamos perante esse tipo contratual se se verificasse um
dos seguintes elementos: (i) contrato com objecto passível de acto
administrativo; (ii) critério da tipicidade – ou seja, desde que seja um dos
contratos mencionados no CCP; e por último, (iii) se o contrato for submetido
pelas partes a um regime substantivo de direito público. Os tribunais
administrativos só serão competentes nestes 3 casos que acabamos de mencionar.
▪ Continua
excluído do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação das “acções de responsabilidade
por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de
jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso” (art.º 4.º/3, al.
a) do ETAF).
O Professor Mário Aroso de Almeida diz-nos, no seu manual, que era necessário
uma reforma de fundo, para além desta que aconteceu em 2004, para que se
pudesse aproximar os tribunais de círculo das populações, eliminando assim, os
obstáculos de acesso dos cidadãos à justiça. Até então, tal nunca foi
alcançado, o que justifica, segundo o Professor, que certas matérias estejam
excluídas do âmbito da jurisdição administrativa tais como, atribuição de
indemnizações por expropriação, adjudicação do bem ao titular da reversão,
contencioso contra-ordenacional, litígios materialmente administrativos, entre
outras. Ao que parece, o desejo do Professor Mário
Aroso de Almeida será atendido, uma vez que actualmente está em curso um
anteprojecto de revisão do contencioso administrativo, que em relação à nossa
matéria, pretende alargar o âmbito da jurisdição administrativa a outras
matérias, englobando muitas daquelas que o Senhor Professor mencionou no seu
manual. Entre elas, podemos mencionar:
(i) Supressão no art.º
1.º do ETAF da referência ao conceito de “relação jurídico-administrativa” que
é considerado, actualmente, como um critério delimitador do âmbito da
jurisdição administrativa. Não obstante essa supressão, não se deixa de atender
ao critério mencionado, uma vez que ele sai reforçado pela introdução da nova
al. q) no n.º 1 do art.º 4.º do ETAF e está constitucionalmente previsto no
art.º 212.º/3 da CRP. O que vamos encontrar nessa alínea, é uma cláusula aberta
de delimitação do âmbito de jurisdição, com a enumeração de algumas situações,
enumeração que não é taxativa, e que permite que o litígio seja resolvido pelos
tribunais administrativos desde que os mesmos sejam subsumíveis ao conceito de
relação jurídico-administrativa.
(ii) nova al. i) do n.º
1 do art.º 4 do ETAF: alarga-se o âmbito a “actuações ou situações
administrativas constituídas em vias de facto, sem título que as legitime”.
Trata-se daquelas situações em que, por exemplo, a entidade expropriante age
sem título jurídico que a legitime, ou seja, em via de facto, invadindo e
apossando-se de imóveis de particulares. Se a revisão que está em curso entrar
em vigor esta matéria passará a ser da competência dos tribunais
administrativos, apenas com a consequência de que a fixação da indemnização
terá que respeitar o processo previsto no Código da Expropriação.
(iii) a jurisdição
administrativa também vai passar a ser competente para o pagamento de
indemnizações, que tenham por fonte actuações de entidades públicas das quais
decorram a imposição de sacrifícios por razões de interesse público, assim como
a afectação do conteúdo essencial de direitos (nova alínea j) do n.º 1 do art.º
4.º do ETAF). Apesar disto, só temos aqui uma novidade parcial, uma vez que a
primeira parte deste ponto, já está consagrada no art.º 37.º/2 do CPTA. As medidas administrativas que impliquem para
os particulares, a imposição de “sacrifícios por razões de interesse público”
convoca a aplicação do regime da Lei n.º 67/2007 e as medidas que impliquem a
afectação de direitos dos particulares tem que ser conjugada com o novo art.º
166.º do CPA ou com legislação avulsa que para ela remeta e ainda, com o art.º
16.º da Lei n.º 67/2007.
(iv) alargamento do
âmbito da jurisdição administrativa às situações de concurso de causas
envolvendo entidades públicas e privadas, embora esta situação já tenha
previsão legal na Lei n.º 67/2007. Isto vai corresponder ao novo n.º 2 do art.º
4.º do ETAF.
(v) nova al. g) do n.º 1
do art.º 4.º do ETAF: a novidade aqui prende-se com a introdução da referência
a trabalhadores. De acordo com Licínio
Lopes Martins, trata-se de um conceito amplo que permite abranger não só
os trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas (Lei n.º
35/2014), bem como os que exerçam funções ao abrigo do regime do Código de
Trabalho ou do Instrumento de Regulamentação Colectiva de trabalho. Isto vai
ter implicações no que diz respeito à exclusão mencionada no art.º 4.º/3, al.
b) do ETAF, uma vez que nem todos os litígios emergentes de contratos
individuais de trabalho vão ficar excluídos do âmbito da jurisdição. É o que
sucederá com esta nova al. g), que atribuirá à jurisdição administrativa
competência para dirimir os conflitos que digam respeito à responsabilidade
civil extracontratual resultante do exercício de funções públicas tituladas por
tais contratos.
(vi) introdução de uma
nova al. e) no n.º 1 do art.º 4.º do ETAF que irá fazer uma síntese das actuais
als. b), e) e f) do mesmo artigo. A segunda parte desta nova alínea procura
fazer uma dupla delimitação: 1) atribuir aos tribunais administrativos
competência para todas as questões de contratação pública, “independentemente
da qualidade subjectiva das entidades adjudicantes e independentemente da
natureza administrativa do acto que celebrem”; 2) “excluir do âmbito da
jurisdição administrativa todos os contratos de direito privado da
Administração e os contratos públicos da Administração” que não sejam
celebrados nos termos do CCP, ou seja, de acordo com a legislação sobre
contratação pública, directivas europeias e legislação avulsa especial sobre a
matéria.
(vii) a maior novidade
que o anteprojecto de revisão do art.º 4.º do ETAF pretende introduzir é
relativa ao contencioso contra-ordenacional, que vai passar a fazer parte da
nova al. n) do n.º 1 do artigo em análise. Esta inovação vem na sequência da
evolução que já se vinha a sentir desde a reforma de 2002/2004, que atribuiu
aos tribunais administrativos a competência para promover a cessação, prevenção
e reparação de violação de valores e bens constitucionalmente protegidos em
matérias como o ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de
vida, património cultural e bens do Estado, mas da qual excluía as contra-ordenações,
sendo este o regime que vigora actualmente na al. l) do n.º 1 do art.º 4.º do
ETAF. Várias razões apontadas por Licínio
Lopes Martins justificam a inclusão do contencioso contra-ordenacional
no âmbito da jurisdição administrativa, as quais passamos a apontar[6]:
▪ Razões de
ordem material: a actividade das coimas constitui uma actividade materialmente
administrativa e como tal, deve estar submetida à apreciação dos tribunais
administrativos.
▪ Razões
orgânicas: a decisão de aplicação da sanção contra-ordenacional é sempre uma
decisão que pertence a um órgão da administração.
▪ Razões
normativas: as normas violadas, enquanto normas conformadoras da actividade
administrativa, têm natureza administrativa e como tal, está sempre em causa,
em última análise, a violação de normas administrativas, o que justifica, uma
vez mais a atribuição da competência aos tribunais administrativos.
▪ Razão
procedimental: a aplicação da sanção decorre através de um procedimento
administrativo.
▪ Razão
funcional: o ilícito, regra geral, ocorre no exercício de actividades económicas
pelos particulares que são objecto de um controlo prévio pela administração
(através da concessão de licenças, autorizações, concessões, alvarás, etc.) ou
objecto de um controlo a posteriori. Temos uma actuação de fiscalização e
inspecção permanente por parte da Administração.
Uma das críticas que
verificamos e que desde já adiro, através da análise de um Parecer[7] ao
projecto de revisão do CPTA e ETAF, prende-se com o facto de a introdução da
matéria contra-ordenacional no âmbito da jurisdição administrativa, implicar a
aplicação do Regime Geral das Contra-Ordenações e do CPP. Isto vai implicar a
formação de magistrados no âmbito destas matérias em causa, vai aumentar o
número de trabalhos, o que vai exigir juízes mais qualificados.
Concluo, apenas deixando a ideia,
através da análise das sucessivas revisões e alterações ao art.º 4.º do ETAF,
que o novo projecto de revisão que está em curso vai atribuir muito mais competências
aos tribunais administrativos, sendo que, essas competências são sempre
atribuídas no sentido de conferir uma tutela plena e efectiva dos direitos e
interesses dos particulares, sendo os administrados o centro de todas as
preocupações. A evolução foi sempre num sentido subjectivista, possibilitando
sempre aos particulares recorrer à Administração sempre que estivessem
envolvidos em litígios que se prendem com relações jurídico-administrativas,
mas sem descartar a vertente objectivista que também é algo que o art.º 4.º do
ETAF se preocupa, nomeadamente com a prossecução do interesse público e
controlo da legalidade. Para tal contribuiu imenso a opinião de Vasco Pereira da Silva, que é
marcadamente subjectivista e defende com persistência a tutela dos direitos dos
sujeitos que são parte na relação jurídico-administrativa. Deixo aqui opinião
de que, sendo a Justiça um serviço público ao serviço dos cidadãos, não devemos
burocratizar demasiado o sistema, introduzindo e aumentado o número de matérias
a que os tribunais terão que dar uma resposta eficiente, o que muitas vezes não
acontece. Aos cidadãos deve ser dado um acesso à justiça eficaz e satisfatório,
visto que, são estes que lhe dão substância para a resolução dos vários
litígios jurídico-administrativos.
Filipa Mota
N.º 20916
4.º ano, subturma 6
Bibliografia
utilizada:
1)
Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, p. 23 a 45
2)
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p.
153 a 191
3)
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, p. 169 a 239
4)
Diogo Freitas do Amaral/Mário Aroso de
Almeida, Grandes Linhas da Reforma
do Contencioso Administrativo, 3ª Edição, p. 15 a 21 e 25 a 44
5)
Licínio Lopes Martins, Âmbito da Jurisdição Administrativa no
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto, in Cadernos de Justiça Administrativa,
n.º 106, Julho/Agosto, 2014
[3] Afasta-se
assim “uma visão “actocêntrica” do Direito Administrativo, adoptando a noção de
relação jurídica-administrativa como “nova” figura central” (…). O Contencioso
Administrativo deixou de ser visto como algo que está limitado à verificação da
legalidade. Idem, p. 200.
[4] Quanto à
gestão Pública e gestão Privada: deixou-se de utilizar este critério, o que
significa que desde que esteja em causa danos provocados por uma entidade
pública, o litígio recai no âmbito da jurisdição administrativa.
[5] Acabou a
dualidade da função jurisdicional, mas continua a existir uma dualidade de
regime. Em termos jurisdicionais os Tribunais Administrativos são sempre os
tribunais competentes, podem é ter que julgar o litígio ao abrigo da Lei
67/2007 ou ao abrigo do CC (art.º 483.º).
[6] Licínio Lopes Martins, Âmbito da Jurisdição Administrativa no
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto, in Cadernos de Justiça Administrativa,
n.º 106, Julho/Agosto, 2014.
Visto.
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