O Velho Paradigma do Contencioso Administrativo - A Tutela dos Interesses Directos e Pessoais dos cidadãos em confronto com a Tutela do Interesse Público: a diferença dos Bens Jurídicos Tutelados

Lígia Rocha Nº21500

Considerações Iniciais

O Contencioso Administrativo tem uma dupla função de garantia[1] por um lado das relações jurídico-administrativas dos interessados, e por outro, da legalidade da administração.

A tutela de um determinado bem pode incidir sobre um interesse individual seja um direito subjectivo ou um interesse específico de um individuo; um interesse público ou um interesse geral, subjectivado como interesse próprio do estado e de outras pessoas colectivas. Pode por outro lado, consubstanciar um interesse difuso que é que é a refracção em que cada indivíduo de interesses da comunidade; ou um interesse colectivo quanto se trata de um interesse particular comum a certos grupos e categorias.

“O apanágio de uma Boa Administração deve primar pela Tutela dos Direitos e Interesses dos cidadãos” [2]

  Em tempos, defendia-se a supremacia do interesse público[3] sobre os interesses privados dos particulares. Foi com a revisão constitucional de 1982[4] que surgiu o conceito de acção de reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, destinada a tutelar posições jurídico-materiais dos particulares, só prevalecendo o interesse público em situações específicas e dentro de condições definidas e limitadas pelo legislador.

Os direitos ou interesses legalmente protegidos, respeitam a um conjunto de posições jurídico materiais de um sujeito a que a lei atribui um determinado regime, tendo como fundamento reforçar que a posição activa do particular é abrangida pela norma.

Tradicionalmente,[5] era exigida uma posição prévia de um acto administrativo, tendo que obrigatoriamente o particular fazer-se valer de uma impugnação administrativa necessária[6] quando pretenda impugnar um acto administrativo. Este processo tinha como fundamento que de outra forma se estaria a violar o princípio da separação de poderes, já que o Tribunal se substituiria à administração. Na verdade, esta questão era desfavorável ao particular, já que a Administração se pronunciava sobre uma matéria na qual tinha intervindo, pondo em causa a imparcialidade, já que se julga a si mesma, comprometendo os direitos e interesses legalmente protegidos do particular, nomeadamente o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, art.268.º nº4 CRP[7].

A respeito da distinção entre interesse legítimo e direito subjectivo, FREITAS DO AMARAL[8] defende que este último consubstancia um direito à satisfação de um direito próprio; e no interesse legítimo o que existe é apenas um direito à legalidade das decisões que versem sobre um direito próprio.

Nos termos do art.55.º nº1 a) CPTA tem legitimidade para impugnar actos administrativos quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, sendo esta uma condição de pronúncia para o mérito da causa. O carácter pessoal[9] do interesse exige que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou declaração de nulidade seja uma utilidade pessoal que reivindique para si próprio, considerando-se o impugnante parte legitima porque alega ser ele o titula do interesse em nome do qual se move no processo.

O carácter directo[10] afasta o interesse meramente longínquo, eventual ou hipotético e prende-se com a existência de um interesse actual e efectivo em pedir a anulação ou a declaração de nulidade do acto que é impugnado. O impugnante tem de se encontrar numa situação efectiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório.

RUI MACHETE distingue[11] entre os direitos subjectivos e os interesses legítimos. Segundo este autor, a defesa dos direitos subjectivos pode fazer-se sem que preexista um acto administrativo. Diferentemente, no interesse legítimo, o direito à legalidade do processo que dará origem ao acto, não pode ser feito valer em tribunal enquanto tal independentemente da actuação da Administração, já que se a sentença reconhecesse em abstracto o direito do particular à legalidade das condutas que venham a ser adoptadas a seu respeito, nada acrescentaria aquilo que já decorre da lei e a que ainda ninguém pôs e causa.

 Na acção popular está em causa o alargamento do direito de agir em juízo para a defesa da legalidade e do interesse público.

MARCELO CAETANO[12] definia o interesse público como sendo fundamental para a existência e conservação da sociedade política.[13]. Para RIVIERO o interesse público representa a esfera das necessidades que a iniciativa privada não pode responder e que são vitais para a comunidade. Por outro lado, GIANNINI distingue[14] interesses públicos primários que resultam de uma atribuição ou competência da administração; dos interesses secundários, que correspondem aos restantes interesses públicos e privados.

VASCO PEREIRA DA SILVA salienta que só se está perante uma acção popular quando a actuação dos indivíduos e dos grupos em causa se destine à satisfação de um interesse próprio, não podendo os autores desta acção ter interesse na demanda[15]. O direito de participação e de acção popular reproduzem[16] um alargamento da legitimidade processual e procedimental, somando-se à protecção jurídica subjectiva, tornando sujeitos de uma relação jurídico-administrativa indivíduos e pessoas colectivas que não possuem interesse directo na demanda.

 A respeito da acção popular, o STA entende que o direito à acção popular deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli o direito de promover, individual ou associadamente a defesa de tais interesses.

Na acção popular, os bens jurídicos[17] que se pretendem salvaguardar são a saúde pública, a preservação do ambiente, do património histórico e cultural e a defesa dos bens de entidade públicas territoriais, ou outros bens similares e constitucionalmente salvaguardados.

Distinguem-se três grupos distintos[18] que podem ser tutelados mediante a figura da acção popular. O primeiro grupo respeita aos interesses inerentes ao âmbito do contencioso eleitoral. Um segundo grupo, respeitante ao interesse público à legalidade, sem qualquer limitação material no objecto, no caso de verificação de uma conduta ilegal dos órgãos administrativos locais; e finalmente, os interesses difusos consagrados pela Constituição.

No que respeita à relação entre o direito de acção popular com os interesses difusos e colectivos, LEBRE DE FREITAS[19] entende relacionar-se o interesse colectivo com a comunidade genericamente organizada, cujos membros são como tal identificáveis sem que essa organização se processe em termos de pessoa colectiva. Por outro lado, o interesse difuso reporta-se a um grupo inorgânico de pessoas cuja composição é ocasional não permitindo por isso a identificação prévia dos respectivos titulares.

De acordo VASCO PEREIRA DA SILVA[20] o art.52.º nº3 CRP faz uma confusão entre a tutela objectiva da legalidade e do interesse publico que é garantida pela acção popular; e a tutela jurídico-subjectiva para a defesa dos direitos e interesses individuais.

A prossecução do interesse público pela administração trata-se de um imperativo constitucional art.266.º CRP. Para BACHOF[21] o interesse público é o fundamento e limite da Administração, orientando a sua aplicação, interpretação e ponderação, materializando os interesses inequívocos da Comunidade, rumo à existência de uma ordem social pacífica.

Segundo ROGERIO SOARES[22] o interesse público traduz-se no interesse de justa composição dos conflitos mediante a repartição de acordo com critérios variáveis dos bens materiais e imateriais da sociedade. Por outro lado, FREITAS DO AMARAL^[23] refere o conteúdo variável do interesse público, sendo ele o principal motivo determinante de qualquer acto da Administração. Por exemplo, de acordo com NUNO ANTUNES[24] o domínio público não configura um interesse difuso, mas uma protecção fundada no interesse público, já que se trata de uma situação mais próxima da acção popular tradicional, cabendo ao Ministério Público a sua defesa e promoção. 

A satisfação do interesse público pressupõe para VASCO PEREIRA DA SILVA,^[25] o devido enquadramento da relação jurídica Administração-cidadãos, numa identidade de posições de base.

Em sede de Contencioso Administrativo não se pode olvidar a presença do interesse público. Contudo, a sua importância não pode ser levada ao extremo, sob pena de se recair numa administração autoritária[26]. À ideia de Estado de Direito subjaz a eliminação do arbítrio e a exigência de uma previsibilidade da actuação do Poder Público. Não sendo possível uma definição a priori dos interesses públicos a serem perseguidos pelo Estado, a lei desempenha um papel fundamental na delimitação das necessidades e aspirações colectivas a concretizar, dentro da moldura definida pela Constituição[27].

               

               

Conclusões

Foi um passo significativo a possibilidade de o cidadão dispor de meios para tutela de interesses difusos, que não podem ser apropriados por um só individuo, devendo a ampliação da legitimidade processual deve ser entendida como um reforço da participação política dos cidadãos no Estado de Direito. 

Tendo o Contencioso Administrativo a função de prossecução e tutela do interesse público, aliado à tutela dos direitos dos particulares, devem estes dois corolários obedecer a princípios interpretados numa evolução dinâmica dentro de um contexto de um Estado de Direito expurgando os preconceitos outrora ultrapassados[28].

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[1]Sobre a questão, Vide, VIERA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014, Págs.185ss

[2]A. VIEIRA, O princípio da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, Teses FDUL, Lisboa, 2005, Pág.11

[3]Ibidem, Pág.32ss

[4]SEQUEIRA SANTOS, A acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, Teses FDUL, Lisboa, 1996, Pág.18

[5]Ibidem, Págs.37ss

[6]Sobre esta questão, que tem suscitado uma acesa discussão na Doutrina, AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014, Págs.303ss

[7]Neste sentido, Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo,  Almedina, 2009 Págs.315ss

[8] FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II Almedina, 2001, Pág.46ss

[9]Com mais desenvolvimento acerca da distinção entre interesse directo e pessoal, Vide, AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014, Págs.233ss

[10]VIERA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014, Págs.187ss

[11]Sobre esta questão, SEQUEIRA SANTOS In, A acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, Teses FDUL, Lisboa, 1996, Pág.18

[12]Ibidem, Págs.30ss

[13]Acerca deste tema, CARVALHO ROCHA, A legitimidade activa na acção popular: uma analise comparativa entre Portugal e Brasil, Teses FDUL, Lisboa, 2006, Pág.40

[14]A. VIEIRA, O princípio da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, Teses FDUL, Lisboa, 2005, Pág.14ss

[15]Ibidem

[16]In, Verde cor de direito, Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002, Pág.110

[17]Neste sentido, AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014, Págs.303ss

[18]ANTÓNIO CAÚLA REIS, O interesse publico o processo defesa dos direitos dos  particulares: aquisições de uma “infância difícil”?, Teses FDUL, Lisboa, 2009, Págs.77ss

[19]A respeito da Lei 83/95 de 31 de Agosto, LEBRE DE FREITAS defende que nela preside uma confusão entre tutela objectiva da legalidade e do interesse publico e a protecção subjectiva constante nos artigos 20.º e 268.º nº4 CRP. Cfr. CARVALHO ROCHA, A legitimidade activa na acção popular: uma análise comparativa entre Portugal e Brasil, Teses FDUL, Lisboa, 2006, Pág.40

[20]In, Verdes também são os direitos do homem. Responsabilidade Administrativa em matéria de ambiente, Cascais, Principia, 2000

[21]ANTUNES COLAÇO, Para um contencioso Administrativo de garantia do cidadão e da Administração, Almedina, 2000, Pág.78

[22]Cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Vol. I, Almedina Coimbra,1984, Págs.45ss

[23]Sobre esta questão, FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II Almedina, 2001, Pág.46ss

[24]Para um maior desenvolvimento, MARQUES ANTUNES, O direito de acção popular no contencioso administrativo português, Lisboa, LEX, 1997, Pág.46, Cfr. CARVALHO ROCHA, A legitimidade activa na acção popular: uma análise comparativa entre Portugal e Brasil, Teses FDUL, Lisboa, 2006, Pág.42ss

[25]Neste sentido, VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, 1998, Pág.127ss

[26]Acerca desta matéria, ANTÓNIO CAÚLA REIS, O interesse publico o processo defesa dos direitos dos  particulares: aquisições de uma “infância difícil”?, Teses FDUL, Lisboa, 2009, Págs.77ss

[27]Ibidem

[28]A. VIEIRA, O princípio da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, Teses FDUL, Lisboa, 2005, Págs.16ss

A extensão da legitimidade activa dos cidadãos

Os cidadãos portugueses no gozo dos seus direitos civis e políticos podem usar a figura da acção popular (artigo 2.º/1 da Lei n.º 83/95 de 31 de Agosto)

Ao abrigo do artigo 9.º/2 do CPTA os cidadãos podem intentar acções em defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (esta solução resulta necessariamente do direito fundamental consagrado pela nossa Constituição de participação política, veja-se para tal o artigo 52.º/3 da Constituição da República Portuguesa). Após uma primeira análise do artigo 9.º/2 CPTA constata-se que não estamos perante um meio processual mas antes uma extensão da legitimidade activa aos cidadãos: "independentemente de ter interesse pessoal na demanda”. 

Em conjugação com o citado artigo 52.º/3 da Constituição, essa extensão da legitimidade activa aos cidadãos da acção popular traduz-se numa grande conquista processual no que se refere à defesa dos direitos e interesses fundamentais presentes na CRP.

É com base nestas normas e na Lei nº83/95 de 31 de Agosto, que qualquer cidadão enquanto pessoa singular e membro de uma comunidade obtêm através dos meios disponibilizados pelo contencioso a possibilidade de tutelar os valores enunciados nos dispositivos. 

Neste sentido, o elenco de valores que encontramos no artigo 9.º/2 CPTA, no artigo 52.º/3 CRP e na Lei 83/95 são no fundo o objecto da acção popular. A acção popular pela sua natureza incide sobre interesses difusos. É necessário, para que haja uma melhor compressão do que são os interesses difusos, tentar comparar os mesmos com outros tipos de interesses existentes:

O interesse individual ou interesse específico de cada individuo; o interesse público ou interesse geral que é subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; e por fim surge a noção de interesse difuso, que esclarece que são difusos aqueles interesses que vêm satisfazer uma necessidade do todo e ao mesmo tempo de cada membro de uma comunidade. São no fundo os interesses que "são de todos mas ao mesmo tempo não pertencem a ninguém".

Esta noção não tem uma importância simplesmente teórica, na prática traduz-se a noção de interesse difuso como o interesse sem um titular determinável ou como um interesse adstrito a um conjunto de pessoas indivisível e indeterminável. Não podendo uma pessoa só invocar interesse pessoal e directo na “prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções” contra os valores defendidos.

Para melhor interpretação do que é o interesse difuso fiz uma breve análise do Acordão 10452/13 do Tribunal Central Administrativo Sul datado de 23 de Janeiro do presente ano.

Neste Acordão, tendo como base a defesa do valor do urbanismo que foi usado pelos recorrentes como fundamento para intentar acção popular, verifiquei que não basta a simples invocação da defesa de um determinado valor presente tanto no 9.º/2 do CPTA, 52.º/3 da CRP ou na Lei 83/95 para que se possam encontrar preenchidos os requisitos legais de exercício do direito de acção popular.

 Alegar um interesse difuso passa pela comprovação de que esse interesse está a ser prejudicado e afectará toda a comunidade. A actuação do autor popular tem de ser uti cives e não uti singuli. 

Havendo um interesse pessoal do autor popular, mesmo que sustentado pelo fundamento da existência de um direito difuso, afasta por si a acção popular. Têm de haver uma afetação à comunidade.

Deve-se ter em consideração finalmente, que o elenco de valores do 9.º/2 CPTA não deve ser tomado como taxativo e sim como exemplificativo. Para que se possa falar de uma tutela de outros valores, que não esses enunciados no artigo 9.º/2, é necessário que esses “novos” valores tenham como os elencados nos diplomas legais um valor equiparado. Ou seja, pelo menos serem objecto de tutela constitucional e nomeadamente de aferir de dignidade constitucional, como é o caso dos valores protegidos no artigo 65.º/4 da CRP.

É assim de constatar uma vez mais que, havendo interesse próprio/pessoal de uma pessoa singular, a acção não poderá ser popular. O interesse da colectividade, pelo facto de ser supra-individual, prevalecerá aqui perante qualquer interesse pessoal do autor popular. 

Na presença de um eventual interesse pessoal, as partes são legitímas só por si, não havendo necessidade de recorrer à acção popular. 

Não havendo na petição inicial a comprovada alegação de que o autor popular pretende a tutela de interesses difusos (enquanto interesses concretos), poderá ser fundamento suficiente para a aplicação do artigo 13.º/2 da Lei 83/95, resultando assim num indeferimento da petição inicial em causa.

 Por fim, a extensão da legitimidade popular aos cidadãos implica sem dúvida um reforço do papel dos tribunais relativamente a tutela de interesses difusos, havendo desta forma uma garantia de acção popular perante qualquer tribunal vide artigo. 4.º/1 ETAF.

Andreia Viegas

Aluna nº 21701

Ministério Público: do papel para a realidade do contencioso administrativo

Breve enquadramento histórico:

Antes de fazer uma análise actualista do Ministério Público no plano do Contencioso Administrativo em Portugal, cumpre abordar (como forma de enquadramento histórico) o surgimento deste órgão. O Decreto de 1832, visando o funcionamento próximo dos tribunais comuns, fez surgir assim o Ministério como órgão no Contencioso Administrativo através de uma vertente funcional e não tanto orgânica.

Ao referido órgão competia:

- a transmissão por escrito de uma opinião fundamentada, opinião essa que seria mencionada no final do processo pelo relator;

- a função de responder em todos os processos, mesmo que não fosse parte;

- a promoção do cumprimento das leis;

- a disposição da Acção Pública (que, nas palavras do Professor Sérvulo Correia, se traduz no “…poder de agir em juízo administrativo, titulado por um órgão do Estado ou outra pessoa colectiva inserida na Administração, dirigido à obtenção de uma pronúncia jurisdicional de mérito sobre uma pretensão de repressão da violação da legalidade democrática numa situação determinada e concreta ou devida à atividade normativa da Administração”) contra deliberações ilegais das câmaras municipais.

Findando o século XIX, as funções do Ministério Público já denotavam uma certa complexidade, assistindo-se a um dualismo orgânico relativamente às suas funções: por um lado, existiam os Agentes directamente provindos da administração; pelo outro, os Magistrados encontravam-se inseridos num corpo especializado e hierarquizado.

No entanto, apesar do progresso que se sentia no plano das funções, relativamente à natureza dos interesses prosseguidos era necessário colmatar a indefinição da mesma, sendo que o interesse na preservação da legalidade administrativa defendia-se através da acção pública.

Indo ao encontro do pensamento do Professor supra citado, a ambiguidade existente na participação do Ministério Público no Contencioso Administrativo manteve-se até aos anos 1984-1985. O Ministério Público aqui apenas intervinha na defesa da legalidade quando fosse parte ou em representação do Estado.

No plano constitucional, mormente a partir da revisão de 1989 surge, através do princípio da tutela jurisdicional e plena, o direito de acesso à justiça administrativa como José Carlos Vieira de Andrade enuncia de um “direito fundamental dos administrados a uma proteção jurisdicional efetiva (substancial e procedimental) ”.

Da reforma aos dias de hoje:

O Ministério Público, enquanto sujeito do processo administrativo, é dotado de uma elevada importância em virtude dos diversos papéis que desempenha nos tribunais administrativos, nomeadamente o seu papel representativo do Estado, como promotor da realização do interesse público e como defensor da legalidade democrática.

A legalidade democrática genericamente traduz-se pelo conjunto de normas constitucionais e outros actos normativos materiais que se desenvolve através de uma prática permanente de todos os órgãos e agentes do Estado e também dos cidadãos.

Cabe, assim, ao Ministério Público a verificação de que a função jurisdicional está a ser exercida em conconrdância com a Constituição e a Lei Administrativa, ou seja, de resolver conflitos e defender interesses suscitados entre os órgãos do Estado ou órgãos e agentes do Estado e da Administração Pública e os particulares - artigo  51º do ETAF.

No anterior sistema processual, o Ministério Público tinha uma intervenção de cariz processual, permitindo-lhe arguir nulidades, suscitar a regularização da petição inicial e requerer diligências instrutórias.

A reforma do Contencioso Administrativo estabeleceu-se através de um modelo subjetivista, consagrando o processo administrativo um processo de partes e que expande os poderes decisórios do juíz perante a administração, aumentando assim a perda de algum excesso de mediatismo do Ministério, que contribui para o equilíbrio dos poderes dos intervenientes processuais.

Não obstante, também existem apontamentos objectivistas no regime, no tocante à legitimidade processual activa (referente à impugnação de atos administrativos) e quantos aos poderes que continuam a reconhecer-se ao Ministério Público como figura auxiliadora da justiça na defesa da legalidade (relativamente à impugnação de normas).

Através da leitura do artigo 11º/2 1ª parte, retira-se que o Ministério Público representa o Estado sendo que, por vezes, o faz de seu advogado como o Professor Mário Aroso de Almeida exemplifica, nas acções administrativas comuns que sejam propostas contra o Estado em matéria de responsabilidade civil ou relativamente a contratos.

O artigo 85º do CPTA altera fortemente o modelo tradicional de intervenção do Ministério Público nos processos em que este não se figure como parte, concedendo a este o poder de intervir nos processos administrativos em que não seja parte e que sigam a forma de acção administrativa especial. Segundo Aroso de Almeida, tal intervenção é justificada em função da matéria que esteja em causa “… em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º do CPTA.”

Estatuto do MP:

Ao introduzir a questão relativa ao Estatuto do Ministério Público (EMP) não se pode deixar de o fazer em paralelo com a aplicação da C.R.P., começando pelo artigo 219º/1 CRP que indica que compete ao Ministério Público “…representar o Estado, defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”.

Pela leitura do artigo 20º/1 da C.R.P. observa-se que a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais com o propósito da defesa dos seus direitos e interesses não podendo a justiça ser negada por insuficiência de meios económicos.

Conjugando o artigo 219º C.R.P. com o artigo 51º ETAF e artigo 3º/1 do EMP, retira-se as diversas funções relevantes no plano administrativo do Ministério Público. 

Assim, retiramos como funções: a defesa da legalidade (através da fiscalização da constitucionalidade dos actos normativos); a representação do Estado e outros entes públicos assim como ausentes e incapazes; e, a defesa dos grandes interesses colectivos e difusos.

Percorrendo mais detalhadamente os vários preceitos legais do CPTA referentes aos poderes do Ministério Público, constata-se que cabe a este, pela sua legitimidade activa, iniciativa processual.

Como primeira demonstração surge a designada “Acção Pública”, que legitima o Ministério a:

- impugnar actos administrativos e normas (artigos 55º/1 b) e 73º/3);

- formular pedidos relacionados com a validade e execução de contratos (artigos 40º/1 b) e nº2 c));

- defender valores e bens comunitários, numa “acção popular pública” (artigo 9º);

- pedir intimações para informações, consultas e passagem de certidões (artigo 104º/2);

- assumir a posição de autor, nos processos de impugnação de actos iniciados por particulares, como garantia da prossecução do processo, em caso de desistência (artigo 62º).

Em segundo lugar, como “Auxiliar de Justiça” (amicus curiae), o Ministério Público intervindo, ainda que de forma imparcial, na defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente relevantes, dispõe de poderes processuais importantes nas acções administrativas especiais iniciadas por particulares. 

Detém o poder de pronúncia na fase preparatória sobre o mérito da causa (incluindo poder de arguição de vícios não invocados pelo impugnante) e, alguns poderes de iniciativa no âmbito da instrução (artigo 85º) e nos recursos jurisdicionais, onde dá parecer sobre o mérito do recurso (artigo 146º).

Como terceiro ponto demonstrativo dos seus poderes, temos a Representação do Estado, nomeadamente nas acções administrativas em que o mesmo é parte, contudo intervindo aqui como defensor da legalidade (artigo 11º/2).

Por último, é da competência ainda do Ministério, a Representação de outras pessoas colectivas públicas ou de outros interessados, como por exemplo os incapazes, incertos ou ausentes e os trabalhadores e as respectivas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social – artigo 3º a) e d) do EMP.

Após o supra exposto, no que diz respeito ao EMP deve ter-se especial atenção aos artigos 3º, 5º e 53º do EMP, pois demonstram-se ser os mais importantes nesta temática.

No tocante ao artigo 3º/º1, alínea a) este enuncia que cabe ao Ministério Público “representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta”.

Já o artigo 5º do EMP regula a Intervenção Principal e Acessória do Ministério Público. Por Intervenção Principal entende-se aquela em que o Ministério representa ou é o principal representante da parte; por Intervenção Acessória entende-se aquela pelo qual o Ministério apenas tem de promover o que tiver por conveniente, para zelar pelos interesses que lhe são confiados.

Conclusão:

 

Em suma, há que referir que o Ministério Público enquanto órgão continua a deter importantes poderes de iniciativa e intervenção processual para a defesa da legalidade, do interesse público e de bens comunitários ou valores socialmente relevantes, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, e os bens do Estado, regiões autónomas e das autarquias locais (como supra mencionado), mas a sua actuação no âmbito da Acção Pública tem-se verificado cada vez menos, sendo que na prática a actuação do Ministério Público através de Acções Públicas é quase inexistente.

Como razões justificativas para tal facto podem apontar-se o défice de apoios técnicos, a falta de um adequado modelo de organização, falta de formação profissional e de cooperação.

Ana Rapoula, Nº 20968, 4º ano subturma6

PRINCIPIO PRO ACTIONE COMO COROLÁRIO DO PRINCIPIO DA TUTELA JURISDICIONAL EFECTIVA

Tal como nos demais ramos de Direito Processual, estão subjacentes às normas que regulam o Contencioso Administrativos, princípios. Como refere OLIVEIRA ASCENSÃO os princípios gerais do direito são grandes orientações formais subjacentes na ordem jurídica, que fundam e unificam normas em soluções singulares. (Ascensão, 2005, pp. 460)

Há depois que destrinçar ainda princípios processuais, nomeadamente em sede de processo administrativo, que tornam possível clarificar-se a forma como se “compatibiliza as finalidades da fiscalização da legalidade e da defesa do interesse público com as da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, prosseguindo-se deste modo aquilo que se pretende com o Direito Processual Amdinsitrativo. (Andrade, 2013, pp. 420)

São estes princípios que permitem ao intérprete da lei, entender o fundamento da mesma, bem como a sua razão de ser, possibilitando a integração de lacunas e uma melhor prossecução dos objectivos da norma.

VIEIRA DE ANDRADE, indica-nos duas ideias estruturantes dos processos:

- o processo prossegue os interesses das partes nele intervenientes, assegurando um processo justo e equitativo na medida do possível, atribuindo ao juíz uma “função de árbitro”, cabendo-lhe aferir o cumprimento das normas processuais;

- o processo tem ainda como objectivo a prossecução de interesses públicos, externos aos intervenientes no mesmo, impondo uma intervenção autónoma das “autoridades judiciárias”. (Andrade, 2013, pp. 420)

Importante é não esquecer, que não deixa o procedimento administrativo de estar sujeito aos princípios presentes na Constituição e transversais a todo o Direito e não somente específicos do processo, que constituem padrões de conduta e valoração, como sendo os princípios da igualdade, da boa-fé, da protecção da confiança, entre outros.

São decerto variadíssimas as possibilidades de agrupamento dos princípios, bem como os próprios princípios indicados pela doutrina, seguindo-se no entanto, para efeitos da presente análise, a ideia proposta feita pelo professor VIEIRA DE ANDRADE, que os divide em 2 grupos: princípios relativos à promoção ou iniciativa processual e princípios relativos à prossecução processual, englobando este último as fases do decurso, condução e extinção do processo.

No primeiro grupo, apresenta-nos 3 princípios: o da necessidade do pedido, o da vinculação do juíz ao mesmo e o da limitação o juíz pela causa de pedir, equivalente ao princípio da substanciação em processo civil. Estão portanto, inseridos nesta categoria, todos os princípios relacionados com o impulso processual e acção do juíz em conformidade com o que é pretendido pelo/s Autor/es.

Já no segundo conjunto, encontram-se princípios como o da tipicidade, compatibilidade processual e adequação formal da tramitação, princípio do dispositivo e da auto-responsabilidade das partes, princípio do contraditório, princípio da devolução facultativa ou da suficiência discricionária e, finalmente, o princípio que estará no centro da presente análise: do favorecimento do processo ou pro actione.

Estão assim presentes na segunda categoria aqueles que contribuem para um processo célere e justo, indispensáveis para que seja dado cumprimento ao princípio da tutela jurisdicional efectiva, expresso no art. 2º do CPTA que refere numa enumeração exaustiva aquilo que se pretende com o processo administrativo que nomeadamente “compreende o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.” Ora, este normativo nada mais é do que uma concretização do art. 268º/4 da CRP que sob a epígrafe “direitos e garantias dos administrados” lhes oferece o direito ao procedimento administrativo para impugnação de actos e reconhecimento de direitos que tenham sido preteridos.

Referem-nos os professores DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a propósito das «Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo” e mais concretamente deste princípio que “a cada direito corresponde uma acção e  esse deverá ter uma tutela adequada por parte da jurisdição efectiva”. (Amaral e Almeida, 2004, pp. 53)

Esta tutela jurisdicional efectiva é conseguida através de uma intervenção judicial direcionada e adequada à pretensão em juízo, efectiva e tão rápida quanto possível, flexível de modo a evitar alongamentos excessivos da instância, permitindo que o processo se adapte a determinadas vicissitudes e ainda, estável, através de decisões definitivas que adquirem força de caso julgado. (Caupers, 2010, pp. 427)

FREITAS DO AMARAL e AROSO DE ALMEIDA vão mais longe, e dividem em 3 vertentes, apresentando-nos o plano da tutela declarativa que prossegue precisamente a obtenção em prazo razoável da decisão com força de caso julgado, o plano da tutela cautelar, que permite a adopção de determinadas providências de modo a evitar a perda irremediável de determinados direitos e, o plano da tutela executiva que materializa no campo factual a decisão com força de caso julgado (Amaral e Almeida, 2004, pp. 53 a 55)

Como concretização deste princípio e, portanto corolário normativo, surge o princípio da favorecimento do processo, comummente referido na jurisprudência como princípio pro actione. VIEIRA DE ANDRADE entende que este é prosseguido através de uma “interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo”. (Andrade, 2013, pp. 439)

É certo que uma das principais queixas apresentadas contra a justiça actual, seja ela administrativa ou cível, prende-se com a demora dos processos nos Tribunais, com o excesso de burocracia e com os elevados custos. O princípio em análise, tenta a meu ver, precisamente fornecer ao juíz instrumentos que tornem a defesa dos direitos dos particulares mais eficaz, prosseguindo a sua protecção de direitos e mais eficiente, isto é, de forma adequada e sem custos desproporcionais. (Andrade, 2013, pp. 439)

Esta ideia foi aperfeiçoada com a reforma Administrativa de 2004, com o objectivo de suprir as deficiências normativas anteriormente existentes e fornecer a melhor resposta possível às mesmas. Um dos principais objectivos apontados pela doutrina foi o de assegurar uma decisão de mérito, evitando dentro da medida do possível, decisões formais injustificadas, designadamente nos casos semelhantes a outros revelados anteriormente. (Andrade, 2013, pp. 440)

Neste sentido, surge o art. 7º que estatui que “as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”.

No fundo, o que se pretende com este princípio é evitar delongas processuais que poderão ser supridas através de uma actuação diligente e cuidada do juíz, com a adaptação do processo a novas circunstâncias, em determinados casos, como p.e. na cumulação de pedidos em processos urgentes (Andrade, 2013, pp. 441), ou na emissão de uma decisão de mérito sempre que esta seja possível e justa. Prossegue assim uma eliminação de “obstáculos infundados e desproporcionados” que levam recorrentemente às incontáveis decisões de forma. (Amaral, Almeida, 2004, pp. 81).

É minha opinião que não deixa de ser possível e interessante estabelecer neste ponto um paralelismo com o art. 278º/3 do actual CPC que, com o mesmo objectivo, permite ao juíz que - ainda que na presença de excepções dilatórias, que normalmente determinariam a absolvição do Réu da Instância, impondo ao Autor que interponha nova acção caso pretenda a prossecução do seu direito, eliminando ou corrigindo o que está por base da excepção - possa “ainda que subsistam (as excepções dilatórias), não tem lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obste, no momento da apreciação da exceção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte”. Deste modo, obter-se-á assim uma decisão de mérito, evitando-se uma decisão meramente formal. O processo ficará deste modo concluído, não sendo possível outro com o mesmo pedido e causa de pedir – absolve-se o Réu do pedido e não somente da instância.

Outro exemplo deste favorecimento e promoção do processo reflecte-se, tal como sucede no processo civil, que sofreu recentemente também uma profunda reforma, no facto de o CPTA permitir a substituição da Petição Inicial, determinando apenas que se considere como recepcionada na data do primeiro registo, de modo a não comprometer a sua tempestividade. (Amaral, Almeida, 2004, pp. 81)

Não é ao acaso que variada doutrina denomina este princípio de anti-formalista e a própria jurisprudência recorrentemente se socorre do mesmo, indicando a título de exemplo o Ac. 0850/07 do Supremo Tribunal Administrativo que refere a propósito de um caso que implica a aplicação da lei no tempo do próprio CPTA relacionado com “o prazo de um recurso contencioso de anulação (hoje acção administrativa especial)” que o princípio pro actione deverá ser tido em conta “de forma a impedir que a rígida aplicação das regras processuais possam por em causa o exercício do direito fundamental de acesso ao direito e, em consequência” admite o recurso.

É deste modo possível concluir que, há no Direito Processual Administrativo além de uma cada vez mais acentuada proximidade ao Direito Processual Civil, uma crescente preocupação com a tutela dos direitos do particular, como não poderia deixar de ser. Como? Através da prossecução de uma justiça mais rápida e eficaz, com a eliminação de fases ou procedimentos meramente dilatórias que possam prejudicar as partes e colocar em causa as suas legítimas expectativas.

Bibliografia:

1 – Amaral, Diogo Freitas e Almeida, Mário Aroso de - “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 3ª edição, Almedina, 2004

2 –  Andrade, José Vieira de - “A Justiça Administrativa – Lições”, 13ª Edição, Almedina, 2014

3 – Ascensão, José de Oliveira - “O Direito – Introdução e Teoria Geral”, 13ª edição refundida, Almedina, 2005

4 – Caupers, João - “Introdução ao Direito Administrativo”, 10ª edição refundida, Almedina, 2010

Jurisprudência: AC do Supremo Tribunal Administrativo http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/565a663fef4f1931802574420034b2e1?OpenDocument&ExpandSection=1

Ana Catarina Sampaio, n.º 21995

ESPELHO MEU, ESPELHO MEU, O QUE SOU EU?

O contencioso administrativo prevê a figura do contra-interessado nos artigos 10º, n.º2, 57º e 68º, n.º2, ao contrário do processo civil, em que a figura não é conhecida.

Se no processo civil, no campo da legitimidade, encontramos apenas a figura do autor e do réu, como partes principais, no âmbito do processo administrativo, a par destes, surgem os contra-interessados que não são meros terceiros participantes no processo pelo esquema da intervenção de terceiros existente no processo civil e também previsto no contencioso (artigo 10º, n.º8).

Tratando-se de áreas do direito adjectivo, é de perguntar o porquê da necessidade de autonomizar esta figura num dos âmbitos e não noutro.

Importante é também saber qual a “natureza jurídica” destes contra-interessados ou qual a posição é que eles têm no contencioso administrativo: se são partes, como o autor ou o réu (isto, é se estão na exacta posição destes), se são terceiros (chamados terceiros intervenientes) ou se são um tertium genus.

Sobre estas duas questões, apenas, versará o presente trabalho (não se analisará o que são interessados para efeitos dos artigos 10º/1, 57º e 68º/2, por falta de espaço).

Começando pela segunda questão, vejamos o que tem vindo a ser dito:

Para Paulo Otero, os contra-interessados não constituem uma parte na relação jurídica- administrativa, mas sim terceiros “relativamente ao recorrente e à autoridade recorrida”, apesar de os considerar como “terceiros especiais”, já que se inserem numa relação trilateral ou multipolar, em que os outros lados do triângulo são a Administração e o autor[i].

Para Vasco Pereira da Silva os contra-interessados deveriam ter sido tratados (no CPTA) como verdadeiras partes, pois estes “outra coisa não são que sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com a da Administração”. Defende ainda que segundo uma interpretação sistemática do CPTA, este nos “obriga a considerar que os contra-interessados são partes no processo, como tal, gozando dos respectivos poderes (e deveres).”

Mário Aroso de Almeida interpretando o artigo 10º, n.º1 CPTA, conclui que os contra-interessados têm a qualidade de partes no litígio, tendo os artigos 57º e 68º, n.º2 a função de densificar o conceito, delimitando-o.[ii]  A esta posição não obsta ao facto de o objecto do processo não se definir “por referência às situações subjectivas dos contra-interessados”, mas sim em relação a uma pretensão de um particular (ou de um próprio ente da Administração) face à Administração, como a impugnação de um acto administrativo[iii].

Vieira de Andrade entende que, conferindo o CPTA aos contra-interessados “todos os poderes processuais próprios das partes”, não podem restar dúvidas “de que os contra-interessados são legalmente concebidos como partes”[iv]. Afirmando mesmo que “os contra-interessados devem, em princípio, considerar-se incluídos quando a lei se refere, sem mais, às partes”[v].

Francisco Paes Marques entende que eles se encontram numa relação paritária com o autor, chegando a esta posição pelo princípio da tutela jurisdicional efectiva e pelo direito de acesso aos tribunais, previstos nos artigos 268º, n.º4 e 20º da CRP, respectivamente. Se o contra-interessado está abrangido pelo previsão de ambos os preceitos (já que este tem uma posição jurídica subjectiva susceptível de ser lesada caso a acção do autor seja procedente), tal como o autor, a protecção legal que lhe é conferida tem de ser equivalente à deste, encontrando-se os dois “numa posição de paridade face ao âmbito de protecção de garantia constitucional”. Afirma mesmo que “estes [os contra-interessados] são partes com interesses contrapostos no âmbito de um determinado litígio” à semelhança do que ocorre no Processo Civil[vi], com a única diferença que em contencioso as relações são (ou podem ser) tri ou multipolares.

O surgimento dos contra-interessados resulta de se ter passado a conceber o contencioso administrativo como um processo de partes e não com o um processo a um acto, caso em que o que se visava em processo era repor a legalidade e não atender às posições subjectivas dos particulares.

Consensual é a ideia de que esta figura surge no seio de uma Administração que cada vez mais pratica actos que produzem efeitos não numa, mas em várias esferas jurídicas de particulares, isto é, ao contrário do que se verifica no âmbito das relações jusprivatistas em que temos duas partes com interesses contrapostos e portanto relações bilaterais, no seio do direito administrativo encontramos relações com vários pólos ou vértices, o que se tem vindo a designar de relações multipolares ou poligonais, pelo que não é de estranhar que no processo administrativo apareçam e não no processo civil, em que as relações se mantêm entre duas partes (aqui a reposta para o surgimento desta figura).

Contudo, apesar desta nova visão da relação jurídica há que ter em atenção o que Rui Machete[vii] afirma: entre o autor do pedido e o terceiro/contra-interessado, “não existe…uma relação jurídica concreta e directa de direito material”, apesar das suas situações jurídicas se condicionarem reciprocamente.

 

De facto, apesar de ser colocado a par da Administração (exige-se a sua presença em juízo, verificando-se um litisconsórcio necessário), sendo também réu, vai a processo defender interesses próprios que não são ou não necessitam de ser convergentes com os da Administração, ou melhor: não obstante o contra-interessado querer, por exemplo, a manutenção de um determinado acto praticado pela Câmara Municipal de Lisboa, tal como esta, deseja-o, muito provavelmente, por motivos/fundamentos diferentes desta.[viii]

Seguindo-se assim Francisco Paes Marques quando afirma, com razão, que os contra-interessados têm uma posição autónoma no processo, “dado que se assim não fosse, o seu chamamento seria inútil, já que os seus interesses seriam plenamente assegurados por via de uma representação a cargo da entidade demandada”[ix]. Também Rui Machete, refere a que as posições do autor e do contra-interessado são fungíveis, no sentido de que se o autor quer x, o contra-interessado quer o contrário de x, ou seja, se numa acção temos A como autor e B como contra-interessado, numa acção proposta por B, temos de ter A como contra-interessado (isto se o objecto do processo for o mesmo), denunciando-se que o contra-interessado não actua para defender o mesmo que a Administração[x].

Exposto isto, cabe tomar posição. A verdade é que a doutrina na sua maioria, pelo menos a das obras consultadas, embora com argumentação diversa, considera o contra-interessado como uma parte “material” e não como um terceiro e para esta posição eu tendo.

Julgo que se pode acrescentar ainda um argumento: O CPTA, ao estatuir que o autor tem de demandar os contra-interessados, a par da outra parte na relação material controvertida, estabelece um litisconsórcio necessário (art.10.º, n.º1 e 57 e 68/2).

Sabe-se que este tipo de legitimidade se verifica entre partes principais (autores ou réus) e ocorre quando não é possível dispor do bem individualmente ou quando é necessário assegurar o efeito útil da acção, ou seja, a composição definitiva dos litígios ou uma solução uniforme para as partes.[xi]

Uma dos fundamentos que é apontado por Paulo Otero[xii] para a legitimidade dos contra-interessados está exactamente relacionado com a ideia do litisconsórcio: o efeito de caso julgado só produzirá efeitos em relação às partes presentes no processo. Não estando (todos) os contra-interessados presentes a decisão poderá a vir mais tarde a ser impugnada, não se alcançando assim a composição definitiva do litígio, ou seja aquilo que todos desejam quando recorrem aos tribunais.

Assim sendo, a nível processual serão partes principais todas aquelas que têm de estar em litígio sob pena de a decisão não produzir os seus efeitos normais. Se os contra-interessados não estiverem em processo a decisão não produz os seus efeitos normais, logo os contra-interessados são partes principais no processo a par do autor e do réu.

Conclui-se assim que que os contra-interessados são verdadeiras partes no contencioso administrativo e não apenas terceiros ou parte acessórias, cuja não presença em processo não afecta o efeito útil da acção (a corroborar esta opção veja-se também a letra da lei, nomeadamente o artigo 10º/8, que refere que permite a aplicação do “esquema” da intervenção de terceiros previsto no processo civil, pelo que há uma distinção entre este número e o 10º/1, 57 e 68º/2 CPTA).

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[i] Paulo Otero, Os contra-interessados em contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, página 1074 e 1076;

[ii] Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, página 61 e 62;

[iii] Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, página 61;

[iv]  Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 13º Edição, 2014, página 255;

[v] Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, Almedina, 13º Edição, 2014, página 256 nota de rodapé 694;

[vi] Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Tereiros no Contencioso Administrativo, página 90 e 91;

[vii] Rui Machete, a Legitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas comuns e especiais, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Marcello Caetano, Volume II, Coimbra Editora, ano  página 620;

[viii] Por exemplo: Paulo Otero, Os contra-interessados em contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, página 1079;

[ix] Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, página  108;

[x] Rui Machete, a Legitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas comuns e especiais, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Marcello Caetano, Volume II, Coimbra Editora, ano  página 617, quanto ao Ministério Público, mas penso que extensível, o mesmo raciocínio quanto à Administração;

[xi] Miguel Teixeira de Sousa, As partes o objecto e a prova na acção declarativa, página 65, 69 e 70;

[xii] Paulo Otero, Os contra-interessados em contencioso administrativo, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, páginas 1086 e 1087.