O acto
administrativo impugnável
A
acção de impunação de actos administrativos nem sempre foi uma figura presente
no nosso ordenamento jurídico. Esta surge no âmbito da reforma do Contencioso
administrativo na sequência do desaparecimento do recurso de anulação. A
substituição do recurso de anulação pela acção de impugnação de actos
administrativos permite a apreciação na integra da relação jurídica
administrativa. O professor Vasco Pereira da Silva há muito que defendia a
necessidade desta mudança, designadamente com o objectivo de obrigar a
Administração a reconstituir a situação actual hipotética em que o particular
se encontraria antes da prática do acto ilegal.
A accção de
impugnação de actos administrativos encontra-se compreendida no âmbito
da acção administrativa especial. A
acção administrativa especial caracteriza-se
por ser o principal meio processual do Contencioso Administrativo. De
acordo com o artigo 46.º do CPTA seguem a forma da acção administrativa
especial os processos cujo objecto sejam relativos a pretensões emergentes da
prática ou omissão de actos
administativos ou de disposições normativas de direito administrativo.
O
CPTA estabelece diferentes formas de processos de impugnação de actos
administrativos, sendo que o que distingue a chamada impugnação ordinária dos processos de impugnação urgentes é a maior celeridade que o CPTA estabelece em
relação a estes últimos.
A
impugnabilidade de acto administrativo implica a distinção de vários requisitos
que são ou podem ser cumulativamente necessários para a existência de um acto
administrativo e a sua consequente impugnação por quem tenha legitimidade para
tal. Assim sendo, e seguindo a metodologia do professor Mário Aroso de Almeida
temos:
1.
Requisito de conteúdo decisório do acto
Em
termos gerais a impugnação de actos administrativos visa o controlo da invalidade. Pelo que
tornar-se-á necessário estabelecermos quando estamos perante um acto
administrativo para consequentemente analisarmos a sua possível invalidade.
Neste sentido, tendo em conta o conceito material de acto administrativo
previsto no artigo 120.º do CPA seria acto administrativo toda e qualquer
decisão destinada à produção “de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
Ora, sendo actos administrativos todos aqueles que produzem efeitos jurídicos,
apenas seriam impugnáveis aqueles cujos efeitos fossem susceptíveis de afectar
outrem.
Neste
contexto coloca-se a questão de saber se são impugnáveis as decisões administrativas
preliminares, o acto administrativo ineficaz, o acto confirmativo e os actos de indeferimento expresso. Quanto
à primeira categoria, o professor Vieira de Andrade entende que apesar de tais
actos não produzirem directamente um efeito lesivo na outra parte, a verdade é
que podemos sustentar a impugnabilidade dos mesmos, na medida em que, com
elevado grau de probabilidade virão a causar lesões aos particulares. Ainda
assim, não resultaria para os particulares qualquer ónus de impugnação. No que
toca à segunda categoria, a lei no artigo 54.º do CPTA admite a impugnação de
actos ainda não eficazes. Quanto à terceira categoria, vigora a regra da
inimpugnabilidade consagrada no CPTA no artigo 53.º. Estes actos limitam-se a
reconhecer algo já estabelecido em determinada questão, ou seja, não estariamos
perante decisões, nem consequentemente perante actos administrativos nos termos
do artigo 120.º do CPA. De notar é o facto de para além das situações previstas
no artigo 53.º do CPA, a impugnação de actos meramente confirmativos é
possível. Por último, quanto aos actos de indeferimento
expresso estes são entendidos enquanto verdadeiros actos administrativos, logo,
susceptíveis de impugnação.
Ponto
assente, desde já, é que para que um acto jurídico concreto possa ser objecto
de impugnação nos tribunais administrativos tem que ter um conteúdo decisório,
isto é, não se pode ficar por uma
declaração de ciência ou um juízo de valor, tendo que revelar o sentido de
condutas a adoptar. Neste sentido, Mário Aroso de Almeida entende que “ a
eventual eficácia externa não é um requisito intrínseco de impugnabilidade dos
actos administrativos, mas um requisito que esta associado ao estatuto de quem
impugna (...)”.
Ainda
no contexto deste primeiro requisito há que abordar a temática da definitividade hrizontal. Este requisito é
contestado pelo professor Vasco Pereira da Silva, entre outros. Basicamente o
que está em causa é a possibilidade de os
actos a impugnar não serem actos que
põem termo a procedimentos administrativos, mas qualquer acto administrativo com
conteúdo decisório.
2.
Requisito do contéudo positivo do acto
O
CPTA nem sempre adoptou a mesma solução relativamente ao conceito de acto
administrativo impugnável, isto é, o regime anterior permitia a impugnação de
actos administrativos de conteúdo negativo, ao passo que à luz do novo regime
só os actos de conteúdo positivo podem ser objecto de um processo de
impugnação. Perante um acto de conteúdo negativo o tribunal deve convidar a
autor a substituir o pedido de anulação por um pedido de condenação de acordo
com o artigo 51.º, nº4 do CPTA. No entanto, é permitido ao autor a admissibilidade do pedido de anulação
sempre que este demonstre um interesse autónomo
na anulação demonstrando que a anulação do acto é suficiente para dar
resposta à sua situação de tutela judicial e, por outro lado, demonstrando que a utilidade retirada da
impugnação do acto administrativo não é proporcionada pela condenação à prática do acto
administrativo em causa – Mário Aroso de Almeida.
Numa
situação diversa encontramos os actos administrativos de conteúdo ambivalente.
Estes actos caracterizam-se por definerem pela positiva e pela negativa, na
medida em que, por um lado, definem pela
positiva a situação dos beneficiários e,
por outro lado, definem pela negativa a situação dos outros sujeitos. Neste
sentido, quem visa recorrer à via contenciosa pretende, desde logo, a remoção do acto praticado. O interessado pode optar somente por impugnar
o acto sem ter de pedir também a condenação à prática do acto devido.
3.
Requisito da eficácia do acto (interesse
contratual)
Como
já foi referido, regra geral, um acto administrativo só pode ser impugnado
quando se encontrem reunidas as condições de que depende a sua capacidade para
produzir efeitos. Por exemplo, nos casos em que a produção de efeitos do acto
esteja dependente do preenchimento de condições o acto não pode ser impugnado
enquanto não estiverem preenchidas as mesmas. Como refere o professor Mário
Aroso de Almeida não existe interesse em impugnar actos administrativos que
ainda não estejam em condições de lesar ninguém.
4.
Requisito eventual da prévia utilização de
impugnação administrativa necessária
Mesmo antes da
reforma do contencioso administrativo o professor Vasco Pereira da Silva
defendia a inconstitucionalidade da regra do recurso hierárquico necessário.
Todavia, tal posição não era defendida pela jurisprudência nem pela doutrina
dominante. Ainda assim, o professor manteve a sua posição até aos dias de hoje
adaptando os seus argumentos à nova realidade. O actual regime previsto no CPTA
não exige, regra geral, que os actos administrativos sejam objecto de prévia
impugnação administrativa para que posteriormente possam ser objecto de
impugnação contenciosa. Ora, na falta de determinação legal expressa os actos
administrativos podem ser imediatamente impugnados perante os tribunais
administrativos. O professor Mário Aroso de Almeida defende a autonomização
deste requisito entendendo que é no plano da existência de interesse processual
que se coloca a questão de saber se o autor procedeu ou não à prévia impugnação
administrativa. Resta acrescentar que quando
a lei expressamente exiga a prévia utilização de impugnação
administrativa e o interessado não tenha feito prévio uso desta, a sua pretensão deve ser rejeitada, na medida
em que a lei não lhe reconhece o interesse processual. Aroso de Almeida tende a
fazer uma interpretação restritiva deste regime jurídico, no sentido em que
estariamos apenas perante uma revogação da regra geral da existência de recurso hierárquico
necessário, mas que tal não implicaria a revogação de eventuais regras especiais.
Diferente entendimento acolhe o professor Vasco Pereira da Silva que não
acompanha esta interpretação restritiva, na medida em que contraria as
disposições constitucionais e o próprio regime do CPA.
Em suma,
a impugnação de um acto administrativo não provoca de imediato a
suspensão automática da eficácia do acto, ou seja, se este não for nulo, continuará
a produzir os seus efeitos e a obrigar os respectivos destinatários. A situação
inversa só se verifica em casos excepcionais previstos na lei e, em regra, nos
termos do artigo 50.º nº2 do CPTA. No que respeita à legitimidade, de acordo
com o artigo 55.º do CPTA tem legitimidade para impugnar um acto administrativo
os sujeitos privados, os sujeitos públicos, o actor popular e o Ministério
Público. Referente à legitimidade passiva temos o artigo 57.º do CPTA. Uma
pequena nota relativamente à tempestividade
da impugnação referindo que os prazos encontram-se previstos nos artigos
58.º e ss. do CPTA.
Graça Ribeiro, 20744
Visto.
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